编者的话

　　在各地推进城镇化的过程中，由于主客观原因的限制，一些涉及经济、社会、资源、环境等各方面的问题相继暴露出来，其中某些不良倾向尤其值得警惕，因为它们有可能使一项新政策、好政策变味走样。从9月17日开始，读者来信版连续推出10期“关注城镇化中的不良倾向”系列报道，对近些年城镇化中的种种不良倾向做了一次集中扫描与剖析。

　　在这10期报道中，我们以个案调查、读者来信、学者观点等形式，分别关注了农民“被城镇化”的窘境、土地城镇化快于人口城镇化、城市规划随意性大、城镇服务功能欠缺、大拆大建、房地产绑架城镇化、古建筑古街区被毁严重等带有倾向性的问题，并涉及农民就地城镇化、如何做强做大县城等话题，将读者身边的事例和群众的感受真实地呈现出来，加以条分缕析，尽可能清晰地反映城镇化中的普遍性问题。期望通过这样的报道，让人们特别是在城镇化过程中起着主导作用的各级政府，能够冷静、理性地思考。

　　1．一些地方热衷于土地城镇化而非人的城镇化，强征土地侵害农民利益，不少农民被迫“上楼”集中居住

　　城镇是人的聚集地，是历史发展到一定阶段的产物。人类早期的城市是因“市”而“城”的。有了集市交易，人们才逐渐聚集到一起。工业化的发展加速了城镇的发展，城镇的发展又促生、带动了服务业的发展。对于人类而言，城市具有其难以阻挡的魅力，思想的碰撞与交流、更多的就业与发展机会、良好的生活与教育环境、现代化的生活方式，诱使大量人群自发地向城市流动。这是城市发展的规律。

　　在我国，由于城乡二元结构的长期存在以及城乡间的巨大差距，农村剩余劳动力向城市转移，近一二十年已成大趋势，以致形成了2.6亿农民工这样一个庞大群体。按理说，城镇化首先应解决的就是已经流向城镇的这一庞大群体的安居乐业问题，让这些农民工真正享受到市民待遇。但现实是，许多地方政府既没将关注点放在这些人的城镇化上，也未注重提升仍在务农农民的生活质量，而是将目光紧紧盯住农民手中的承包地及宅基地。由于城市规模的盲目扩张，建设用地日趋紧缺，紧俏的、增值效益巨大的农村土地自然就成了财政上捉襟见肘甚至债台高筑的政府部门的垂涎之物。一些地方政府借城镇化或新农村建设之名，强征农民承包地、宅基地，强迫农民“上楼”集中居住，大搞土地财政。大量“上楼”后的农民，工作难找，无所事事，征地补偿款有的买房用光了，有剩余的也难以为继，生活质量未升反降。《“四处冒烟”的楼房》、《被“农转非”的农民》、《地没了，姑妈闲得慌》、《失地农民长远生计无保障》等来信，道出了农民“上楼”后的窘境。本报记者采写的《六圈村村民的“城市梦”何处安放——北京市丰台区花乡六圈村失地农民生活现状调查》，披露了为城镇化作“贡献”的村民做了城里人后的窘迫与困扰。

　　土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度，地方政府严重依赖“土地财政”，这是我国城镇化中显而易见的问题。原因何在？中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘认为，权力驱动型城镇化是重要原因。权力驱动型城镇化要求政府支配大量的土地、资金、人才等资源。在地方财政实力总体较弱的情况下，地方政府难免走上严重依赖“土地财政”之路，通过挤用农业资源和掠夺农民来满足城镇化的资金需求。一些政府很大程度上将城镇化当做经济发展的一种手段，未走出片面追求GDP高增长的套路，高估了城镇化的经济和社会效应。

　　城镇化是经济、政治、科技与文化共同发展的结果。与其说城镇化是经济发展的原因，不如说是经济发展的结果。在经济结构和产业结构亟须转型升级的当下，各地政府盲目追求城镇化的速度和规模可能会产生重复建设和保护落后产能的客观效果，贻误产业结构转型升级的良机。现实表明，违背农民的主观意志而将城镇化强加于他们身上，在不进行相关制度改革的前提下强调城镇化，很可能加剧社会矛盾，对社会稳定造成不利影响。

　　2．城镇化被房地产绑架，成了造城运动。历史街区、古建筑快速消亡。“当政府只想着如何卖地收钱的时候，什么样的经都会念歪，大拆大建也在所难免”

　　城镇化的普遍趋势是农民为了获得更高收入、寻求更好的生存发展机会而向城镇主动转移，但在我国的一些地方却由于政府靠行政权力驱动而形成了人为的造城运动。为短期内提高城镇化率，加上对土地财政的严重依赖，一些地方政府走上了大拆大迁、大拆大建、大兴土木的造城之路。近些年，建新区造新城、拆旧城造仿古城如同热病般在不少地方传染、蔓延。有统计数据显示，有12个省会城市要建55个新城；144个地级城市要建200个新城；161个县中67个要建新城。已公布规划面积的96个新城，占地超过6000平方公里。全国还有不少于30个城市要斥巨资重建古城。最让人痛心的是，许多“打造”，走的都是将古城“打”掉再“造”仿古城的路子，部分国家历史文化名城岌岌可危，历史文化街区频频告急。

　　今年3月，住房和城乡建设部与国家文物局联合下发通知，对山东聊城、河北邯郸、湖北随州、安徽寿县、河南浚县、湖南岳阳、广西柳州、云南大理等8市县，因保护工作不力，致使历史文化名城和历史文化遗产遭到严重破坏、名城历史文化价值受到严重影响的情况进行了通报批评。据报道，自1982年首批国家历史文化名城公布至今，全国共有119个城市得此殊荣。它们中有曾经的各朝都城，有历史上的政治经济重镇，也有某些历史大事件的发生地。按规定，至少拥有两个历史文化街区的城市才能申报国家历史文化名城。但有专家表示，中国当下119个历史文化名城中，有将近20个已没有历史文化街区，将近一半的历史文化街区不合格。

　　与造城运动伴生的是房地产对城镇化的绑架。在许多地方，房地产几乎成了城镇化的代名词，城镇化完全被盖新楼、建新区取代。如，现有65万人的贵阳市贵安新区，规划10年内打造可容纳400万人的新城，几乎相当于贵阳市市域现有总人口；年财政收入仅3000多万元的呼和浩特市清水河县，却计划斥资60多亿元建新城，历时10年最终以烂尾收场。人为造城运动的另一畸形产物便是“鬼城”频现，内蒙古的鄂尔多斯康巴什新城便是典型。住宅空置率过高、楼房建设过度超过基础设施和人口聚集速度，是这些城市的典型特征。

　　广西藤县读者何杰锋在来信中说，“当政府只想着如何卖地收钱的时候，什么样的经都会念歪，大拆大建也在所难免。”

　　3．城镇化重建设轻管理，中看不中用；大小城市及县城间发展失衡，离农民最近的县城失去县域发展的龙头作用

　　可持续发展被认为是20世纪以来最重要的概念之一。新型城镇化重点就是要解决可持续发展问题。然而，在近些年的城镇化热潮中，可持续发展往往被一些地方置之度外，许多城市充斥着急功近利、好大喜功的味道。不顾现实需求，不看客观条件，不搞可行性研究，一味追求大手笔，争先恐后大施拳脚、大展宏图，以致地方政府债台高筑，建设发展难以为继或半途而废。一座座漂亮的新区、小区拔地而起，配套基础设施及管理却难以跟上，中看不中用，缺少吸引力、聚集力。有专家指出，“中国城镇化进程中还存在水、电、气、供热、地下管网、三废处理等基础设施落后以及住房、社保、教育、医疗、交通、文化娱乐等公共服务滞后、城市资源环境严重超载等问题。”

　　此外，大中小城市的盲目无限度扩张，城市间、城乡间的发展失衡，加之“市管县”体制的制约，使得离农民最近的县城逐渐失去“龙头”作用。由于县城的产业集聚力差、对农村剩余劳动力的吸附力弱，大多数外出打工的农民越过县城奔向更具吸引力的城市，结果造成大城市人满为患，城市病日趋严重，小城镇包括县城发展缓慢，乡村更是发展乏力。

　　城镇是增长的发动机。这个发动机要靠市场之手和政府之手共同启动，而不能仅靠政府行政权力之手的强推独撑。城镇发展有其内在规律，实践证明，违反这种规律就可能走偏，就会付出代价。对一个拥有占世界近1/5的人口、区域发展极不平衡的发展中国家之城镇化的复杂性与艰巨性，必须保持清醒的认识。能否重视并纠正城镇化中的不良倾向，让中国在新的历史节点上沿着科学发展的道路前行，事关全面建成小康社会和国家现代化建设的顺利推进。

让城镇化回归工业反哺农业

　　新型城镇化须与GDP崇拜决裂，动辄数十平方公里的新区、工业聚集区、大学城等“大手笔”开发模式必须坚决停下，那种寅吃卯粮、上届卖下届土地的做法应该杜绝。新型城镇化除从根本上撼动个别地方政府对土地财政过分依赖外，必须规范土地出让政策，把耕地保护红线作为一票否决的“雷区”。

　　毋庸讳言，在新型城镇化大幕刚刚开启之时，早有地产企业蠢蠢欲动，谋划新一轮圈地、囤地，以助推地方发展的名义，肢解新型城镇化政策，绑架地方政府。

　　近年来，一些大城市的快速膨胀与土地增减挂钩相关。这项政策初衷是土地集约化，个别地方政府却“创新”地将占补平衡的视角投放到农村宅基地，一项政策变成某些地方的数字游戏。这是必须警惕的。新型城镇化应进一步明确土地权属，真正回归到城市支持农村、工业反哺农业的本义上来，切实带动农民致富增收，从而推动农业现代化。

　　调节经济、市场监管、社会管理、公共服务是政府的四大职责。新型城镇化的“新”，理应让政府管住征地、卖地“有形的手”，建立规范的用地机制，鼓励农民自觉自愿地流转土地，确保土地资源利用使用效率，保障失地农民权益，让升值的土地直接受惠土地权属人。这样既可杜绝强征强拆、大拆大建，又能从制度上保障公平正义。

　　新型城镇化面对的具体问题有很多。但土地哪里来、资金怎么办、人向哪里去、产业怎么搞，依然是与传统城镇化面临的共性问题。在过去“空城”与产业空心化的囧途里，新型城镇化首先要避免重蹈覆辙，其次是方式方法创新。新型城镇化不是乡镇城市化与工业化的简单叠加，不是新区拓展与再造一个产业城，而是对中国广袤乡村内生发展力的因势利导。

　　“被上楼”是城镇化违背农民意愿的形象工程。有必要对退耕还林、还草以及重大工程移民安置的农民进行调研，应该真实地知道，在改变他们生活常态后生产生活是怎样的图景。城镇化应符合发展规律，一旦农民固有生产生活场景被打破，就业难继、劳动力被制度性闲置、生活成本骤增，就必须思考可能带来的社会问题。

　　规划过度，空城频现，这是城镇化的虚假繁荣。新型城镇化要防止让城镇组团加入城市群的老调重弹，变相搞成产业城和地产“造城”。

　　新型城镇化作为一项重大战略，既要有科学的政策依据，又要有精细化的操作方案。比如，城镇化后农民耕地保护、垃圾与治污、生活保障、城市融入等。新型城镇化应积极稳妥地推进，要警惕一刀切与不切实际的指标考核影响这一重大举措的有效推行。（责任编辑：李红）

    稿源：人民网-人民日报